청와대 김형연 법무 비서관(오른쪽)이 지난 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 ‘지방분권’과 ‘경제부분’을 설명하고 있다. 왼쪽은 조국 정무수석.

청와대가 발표한 마지막 개헌 주제는 제왕적 대통령제의 청산이었다. 헌법 내 대통령의 국가 원수 지위를 삭제하고, 대통령 특별사면 사행 시 사면위원회의 심사를 거치도록 했다. 반면 감사원을 독립기관으로 만들고 국무총리의 권한을 강화하는 한편, 국회의 예산심의권을 강화해 흡사 영국의 의원내각제를 방불케한다는 평가가 나오고 있다, 단 대통령의 임기는 미국과 마찬가지로 4년 연임제를 도입하는 게 마지막 개헌 주제의 골자다.

청와대는 이번 이번 주제 발표를 끝으로 오는 26일 개헌안을 발의하겠다는 계획이다. 청와대가 밝힌 마지막 개헌 내용은 다음과 같다.

□ 들어가는 말

o 대한민국 헌법의 시작과 끝은 ‘국민’임. 헌법 제1조는 “대한민국의 모든 권력은 국민으로부터 나온다”라고 선언하고 있음. 헌법 제130조는 헌법개정안은 국민이 확정한다고 규정하고 있음.

o ‘촛불시민혁명’을 통해 대한민국의 주권자는 국민임을 다시 한 번 확인하였음. 촛불시민혁명의 뜻에 따라, 대한민국 국민의 삶을 담을 수 있는 ‘국민개헌’으로 국민에게 화답해야 함. 새로운 헌법의 내용은 국민의 뜻에 따라 결정되어야 함.

o 선거제도 개혁과 정부형태를 말씀 드린 후, 사법제도와 헌법재판제도에 대해 차례로 말씀 드리겠음.

□ 선거제도 개혁 : 선거제도 개혁, 정치개혁의 시작입니다.

o 먼저, 선거연령을 18세로 낮추었습니다.

- 선거권은 공동체 의사결정에 참여할 수 있는 주권자의 핵심권리로, OECD 34개 회원국 중 한국을 제외한 모든 나라가 만 18세 또는 그보다 낮은 연령부터 선거권을 부여하고 있음.

- 현행법상 18세는 자신의 의사대로 취업과 결혼을 할 수 있고, 8급 이하의 공무원이 될 수 있으며, 병역과 납세의무도 지는 나이임.

- 청소년은 멀리 광주학생운동부터 4·19혁명, 부마항쟁, 그리고 촛불시민혁명에 이르기까지 중요한 역할을 하였음. 그들의 정치적 역량과 참여의식은 역사의 물줄기를 바꾸었음.

- 선거연령 하향은 더 이상 늦출 수 없는 시대의 요구임. 그러나 2017년 1월에는 국회 행안위 법안심사소위를 만장일치로 통과하고도 결국 무산된 바 있음.

- 이에 헌법으로 선거연령을 18세로 낮추어 청소년의 선거권을 헌법적으로 보장하였음. 이를 통해 청소년이 그들의 삶과 직결된 교육, 노동 등의 영역에서 자신의 의사를 공적으로 표현하고 반영할 수 있는 계기를 마련함.

o 국민의 한표 한표가 국회 구성에 제대로 반영될 수 있도록 하였습니다.

- 현재의 지역구 국회의원 선거방식은 과다한 사표를 발생시키고, 정당득표와 의석비율의 불일치로 유권자의 표심을 왜곡하는 문제가 있음.

- 20대 총선의 경우 민주당과 새누리당의 합산득표율은 65% 정도였지만, 두 당의 의석 점유율은 80%가 넘었음. 반면, 국민의당과 정의당의 합산득표율은 28% 정도였지만, 두 당의 의석 점유율은 15%가 채 되지 않았음.

- 이 문제를 해결하기 위하여 “국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분되어야 한다”는 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시함.

- 향후 국회에서 국민의 정치적 의사가 국회 구성에 온전하게 반영될 수 있도록 선거법을 개정하여 주실 것을 희망함.

o 선거운동의 자유를 최대한 보장하겠습니다.

- 민주주의 사회에서 주권자인 국민이 온전한 권리를 행사하기 위해서는 자유롭게 정당과 후보, 정책에 대하여 찬반 의견을 표현할 수 있어야 함.

- 이를 위해 누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있고, 다만 후보자간 공정한 기회를 보장하기 위하여 필요한 경우에 한해 법률로 제한할 수 있도록 선거운동에 관한 규정을 바꾸었음

□ 권력구조

o 대통령의 권한을 분산하고, 국회의 권한을 강화하였습니다.

- 먼저, 대통령의 우월적 지위에 대한 우려 해소 차원에서 대통령의 국가원수로서의 지위를 삭제함

- 둘째, 대통령이 자의적인 사면권을 행사할 수 없도록 특별사면을 행사할 때에도 사면위원회 심사를 반드시 거치도록 함

- 셋째, 헌법재판소장을 헌법재판관 중에서 호선하는 것으로 개정하여 대통령의 인사권을 축소함

- 넷째, 국무총리의 권한을 강화함. “대통령의 명을 받아”라는 문구를 삭제하여 국무총리가 책임지고 행정각부를 통할하도록 함

- 다섯째, 대통령 소속인 감사원을 독립기관으로 하였음. 감사위원 전원을 감사원장의 제청으로 대통령이 임명하던 것을 감사위원 중 세명을 국회에서 선출하도록 하여 대통령의 권한은 줄이고 국회의 권한은 강화함.

- 국회의 정부에 대한 통제권을 더욱 강화하였습니다.

- 여섯째, 국회의원 10명 이상의 동의를 받아야만 정부가 법률안을 국회에 제출할 수 있도록 하여 국회의 입법권을 강화함.

- 일곱째, 국회의 예산심의권 강화를 위하여 예산법률주의를 도입하였음. 예산이 법률과 동일한 심사절차를 거치게 되므로 국회의 재정 통제는 강화되고, 행정부의 예산 집행 책임은 더욱 무거워지게 됨

- 또한 국회에 충분한 예산심사 기간을 주기 위하여 정부의 예산안 국회 제출시기를 현행보다 30일 앞당김

- 여덟째, 국회 동의 대상 조약의 범위를 확대하였음. 법률로 정하는 조약도 국회 동의를 받도록 하여 대통령의 조약 체결ㆍ비준권에 대한 국회 통제를 강화함

o 정부형태

- 개헌은 첫째도 둘째도 국민이 중심이어야 함. 국민의 뜻과 의사를 존중하는 개헌이어야 함. 개정헌법의 내용은 국민 대다수가 공감하고 합의할 수 있는 내용이어야 함.

▣ 대통령제는 국민의 뜻입니다.

?정부형태를 결정하기에 앞서 우리는 두 가지 물음에 답변할 수 있어야 함.

첫째, 국민들이 변형된 의원내각제를 원하는가, 둘째, 대통령의 권한을 국회에 주는 것에 대해 국민들이 동의하는가, 이 두 가지임.

- 우리나라는 1948년 제헌헌법 이래 현재까지, 1960년부터 62년까지 2년을 제외하고는 모두 대통령제를 채택하였음. 대통령제 하에서 산업화와 민주화를 이루었음. 대통령제는 이미 우리의 의식과 사회에 뿌리 깊게 자리 잡고 있음

? 현재 대통령의 권력 분산을 요구하며 국무총리를 국회에서 선출 또는 추천하도록 하자는 논의가 있음.

- 대통령과 국회 모두 선출된 권력, 즉 ‘민주적 정당성’을 가짐. 그러나, 대통령제 하에서는 관계정립을 제대로 하여야 함.

- 국무총리를 국회에서 선출 또는 추천할 경우 대통령과 총리 사이에는 항상적 긴장관계가 유지될 가능성이 큼.

- 여소야대 상황에서 대통령과 국회에서 선출 또는 추천한 총리가 정당을 달리할 경우 이중권력상태가 계속되어 국정운영이 어려워질 가능성이 높음.

- 특히 국가 위기상황에서 대통령과 총리가 충돌할 경우 그 피해는 오롯이 국민의 몫임.

- 대통령이 국회추천을 거부할 경우 정국은 혼란에 빠지게 됨.

- 한국 정치문화에서는 대통령과 국회에서 선출 또는 추천된 총리는 갈등하고 대립할 가능성이 높음

- 정부와 국회 간의 협치를 이유로 국회에 국무총리 선출권 또는 추천권을 주자는 주장이 있으나, 현재도 국회 동의를 얻어야만 총리로 임명할 수 있어 대통령과 국회 사이에는 균형과 견제원리가 작동하고 있음.

- 무엇보다 국회에게 국무총리 선출권을 주는 것은 ‘분권’이라는 이름 아래 변형된 의원내각제를 대통령제로 포장한 것에 불과함.

?국민이 원하는 것이 무엇인지는 분명합니다.

- 지난 13일 국회 입법조사처가 발표한 각종 여론조사를 보면, 정부형태와 관련해 4년 연임 또는 중임 대통령제가 다른 어떤 정부 형태보다 압도적으로 높음. 국민헌법자문위의 숙의형 시민토론회 결과에 의하면 다수가 국무총리의 국회 선출을 반대하였음.

- 권력구조개편은 국민의 시각에서 판단해야 함.

▣ 대통령 4년 연임제는 다수 국민의 뜻입니다.

- 87년 개헌시 5년 단임제를 채택한 것은 장기간 군사독재의 경험 때문이었음.

- 그러나, 우리는 촛불혁명을 통해 새로운 대한민국을 열었음. 국민들의 민주역량은 정치역량을 훨씬 앞서고 있음. 이제 책임정치를 구현하고 안정되게 국정을 운영할 수 있는 대통령 4년 연임제를 채택할 때가 되었음.

- 국민헌법자문위의 여론조사 결과에 의하면, 현행 5년 단임제보다는 4년 연임제에 동의한 비율이 훨씬 높음. 대통령 4년 연임제는 다수 국민의 뜻이기도 함.

?그리고, 4년 연임제로 개헌하더라도 문재인 대통령에게 적용되지 않는다는 점을 분명하고도 단호하게 말씀 드립니다.

- 현행헌법 제128조는 “대통령의 임기연장이나 중임변경에 관한 헌법개정은 이를 제안할 당시의 대통령에 대해서는 효력이 없다”고 규정하고 있음.

- 그리고, 이를 보다 분명하게 하기 위해 개헌안 부칙에 “개정 헌법 시행 당시의 대통령의 임기는 2022년 5월 9일까지 하고, 중임할 수 없다”라고 명시하였음.

- 문재인 대통령 또한 지난 13일 개헌안을 보고받는 자리에서 “4년 연임제라는 제도는 저에게는 적용되지 않는 것입니다. 그것은 차기 대통령부터 적용되는 것”이라고 말씀하신 바 있음.

- 일각에서 마치 문재인 대통령이 4년 연임제의 적용을 받는 것처럼 호도하는 것은 명백한 거짓주장임.

□ 사법제도 개선

o 다음으로 사법제도 개선에 대해 말씀 드리겠습니다.

- 전임 대법원장 시절 법원행정처가 판사들의 동향을 파악하고, 원세훈 전 국정원장 항소심을 전후해 청와대와 연락을 주고받은 사실은 대법원장이 인사권을 무기로 법관의 독립을 침해하는 상황에까지 이르렀음을 보여줌.

o 대법원장의 인사권을 분산하고 절차적 통제를 강화하였습니다.

- 대법원장 인사권의 내용 및 절차를 개정해 법관들이 대법원장을 의식하지 않고, 오로지 헌법과 법률, 양심에 따라서만 재판을 할 수 있도록 여건을 조성하고자 함.

- 대법관은 대법관추천위원회의 추천을 거쳐 대법원장이 임명제청하도록 하였음.

- 일반법관은 법관인사위원회의 제청과 대법관회의의 동의를 거쳐 대법원장이 임명하도록 함.

- 또한 기존에 대법원장이 행사한 헌법재판소 재판관 3인, 중앙선거관리위원 3인의 선출권을 대법관회의로 이관하였음.

- 한편, 일반법관의 임기제를 폐지하여 법관의 신분 보장을 강화하고 재판의 독립성과 중립성을 높였음. 다만, 이로 인한 폐해를 막기 위해 징계처분에 ‘해임’을 새로이 포함시킴.

o 국민의 재판 참여를 통하여 사법의 민주화가 시작됩니다.

- 법률로 정하는 바에 따라 배심 또는 그 밖의 방법으로 국민들이 재판에 참여할 수 있도록 하였음. 국민의 사법참여로 직업법관에 의한 독점적 재판권은 견제되고, 사법의 민주화는 강화될 것임.

o 평시 군사재판을 폐지하였습니다.

- 군사법원은 비상계엄 선포 시와 국외 파병 시에만 설치·운영하도록 함으로써 국민의 기본권 보장을 강화함.

- 그리고, 악용 가능성과 재판청구권 침해 논란이 계속되어 온 비상계엄하의 단심제 규정은 폐지함.

□ 헌법재판제도 개선

o 헌법재판소 재판관 구성을 다양화 하였습니다.

- ‘법관 자격’을 갖지 않는 사람도 재판관이 될 수 있도록 하였음. 실제 프랑스, 오스트리아와 같은 많은 나라가 재판관의 자격을 법관으로 제한하고 있지 않음.

- 헌법재판관 구성을 다양화하여 소수자 및 사회적 약자를 포함한 사회 각계각층의 입장이 균형 있게 반영될 수 있도록 하였음.

o 대통령의 헌재 소장 임명권 조항을 삭제하였습니다.

- 헌법재판소장을 재판관 중에서 호선하도록 함으로써 그동안 논란이 많았던 임기문제를 해결하는 하는 한편, 헌재의 독립성을 높이고 합의제 기관으로서의 기능을 강화함.

□ 마무리 : 개헌의 필요성과 긴급성

- 헌법은 대한민국의 틀임. 국민의 권리, 국가의 책임과 역할, 대한민국의 미래에 대하여 이제 새로운 틀을 마련해야 함. 30년이 지난 헌법으로 국민의 뜻과 시대의 요구를 따라갈 수 없음.

- 국민이 바라는 대한민국은 ‘국민의 자유와 안전과 최소한의 인간다운 삶’을 보장해 주는 나라임. 국민의 참여와 의사가 반영되는 나라, 더 정의롭고 공정한, 그리고 중앙과 지방이 함께 잘사는 나라임

- 국민의 기본권과 국민주권은 확대되어야 함. 지방분권과 자치는 강화되어야 함. 불평등과 불공정은 없어져야 함.

- 대통령 4년 연임제가 지금 채택되면 4년 후부터 대통령 선거와 지방선거를 함께 치를 수 있음. 이렇게 되면 대통령과 지방정부가 함께 출범하고 총선이 중간평가 역할을 하게 됨. 대통령 임기 중 치르는 전국선거를 3번에서 2번으로 줄여 국력낭비를 막을 수 있음.

- 이를 위해 이번에 실시하는 지방의회 의원 및 지방자치단체장의 임기를 2022년 3월 31일까지로 하고, 그 후임자에 관한 선거는 다음 대통령 선거와 동시에 실시하도록 하는 부칙을 두었음. 이제 시간이 얼마 남지 않았음. 더 이상 미룰 수 없음.

- 국회에 당부 드림.

- 이제 국회의 시간임. 주권자인 국민의 뜻에 따라, 국회의 권한에 따라 대통령이 제안한 헌법개정안을 충분히 토론하고 검토하여 주시기 바람.

- 그리고 필요하면 국회가 개헌안을 발의해 주시기 바람. 국회가 합의하여 국회개헌안을 제출해 주시기 바람.

- 다시 한 번 간곡히 호소함. 양보와 타협을 통해 국민의 희망을 이루어 주시기 바람. 국민의 삶을 담는 그릇을 국회가 완성하여 주시기 바람.

- 존경하는 국민 여러분

- 촛불시민혁명으로 새로운 대한민국이 시작되었음. 헌법이 바뀌면 내 삶이 바뀜. 새로운 대한민국의 기본틀은 개헌으로 완성되어야 함

- 국민 여러분의 관심과 적극적인 지지 부탁드림.