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불신 큰 지방의회 권한 확대? 다수당 견제책 등 선결돼야

주민이 직접 설계하는 지방자치단체 구성 <하> 도입 가능한 기관구성 방안

  • 정유선 기자 freesun@kookje.co.kr
  •  |   입력 : 2022-10-13 20:08:38
  •  |   본지 4면
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- 행안부 3가지 유형 여론 수렴
- 현 ‘강 시장-약 의회’ 상황 속
- 지방의회 강화 방식 불가피
- 독점 막는 감사위 운영 필요

- 영국형 ‘3방안+α’도 고려 가능
- 지자체별 변수 적용할 수 있어
- 주민이 직접 案 만드는 방식도

우리 지방자치 현실에서 도입 가능한 기관구성 형태는 어떤 모델들이 있을까.

행정안전부는 올 초부터 개정 지방자치법의 후속조치로 ‘지방자치단체 기관 구성형태 다양화 방안’을 마련 중이다. 미국처럼 기관구성에 제한을 두지 않고 지자체가 자율적으로 결정하는 방식과 영국처럼 지자체가 선택할 수 기관구성 을 몇 가지로 제한하는 방식이 있는데 행정안전부는 후자 편에서 현행 유지 외 3가지 선택지를 두고 지자체 여론수렴을 한 바 있다.
오영훈 제주도지사가 국회의원 시절인 지난 2월10일 국회에서 개최한 ‘제주형 기초자치단체 도입’ 관련 토론회. 오 지사 취임 후 제주도 행정체제개편위원회가 새 행정체제 도입을 위한 공론화 작업에 속도를 내고 있다. 제주도는 기초의회 주민 직선 및 기초단체장 도의회 선출하는 방안(기관통합형)과 단체장 및 기초의원 주민직선(기관대립형) 방안 등 여러 모델을 논의중이다. 오영훈 의원실 제공
■3개 방안 모두 지방의회 강화

우선 ‘지방자치단체장을 지방의회에서 선출하는 형태’다. 지방의회가 조례로 정하는 자격요건을 갖춘 행정·경영 전문가 등을 지원받아 무기명 투표로 자치단체장으로 선출하게 되며, 지방의원은 자치단체장을 겸할 수 없다. 이는 지방의회가 전문행정가·전문경영인 등을 집행기관의 장으로 선임하는 미국의 ‘책임행정관 형태’(Council-Manager Form)와 비슷하다. 단체장에 대해 지방의회가 불신임을 의결할 수도 있다. 지방의회가 단체장을 선출하는 유형이므로, 지방의회 소속으로 독립성을 갖춘 합의제기구인 감사위원회가 설치되며 감사위원장은 공개모집을 통해 추천한 2명 중 1명을 지방의회 의장이 지명한다.

둘째 ‘지방의회 의원의 집행기관 참여 형태’다. 지방의회가 지방의원 중에 자치단체장을 선출하고, 자치단체장이 지방의원 중 일부를 집행기관에 참여할 의원(집행위원)으로 임명해 자치단체의 주요 결정사항을 결정하는 형태다. 집행위원은 지방의원 정수와 실 국 수 등을 고려해 2명 이상 임명한다. 자치단체장 부단체장 집행위원으로 구성되는 집행부회의가 설치되고 자치단체장을 보좌해 주요 정책 기획 수립에 참여한다. 이 형태는 집행기관과 의결기관이 융합돼 운영되는 영국의 ‘리더-내각 형태’ (Leader-Cabinet Form)와 비슷하다.

셋째 ‘지방자치단체장의 권한분산 형태’다. 지방자치단체장을 현재와 같이 주민이 선거로 선출하되 부단체장·산하기관장 임명 시 지방의회 인사청문을 거치도록 하고, 지방의회 소속 감사위원회를 두는 등 자치단체장의 권한을 분산시키는 형태다. 이는 자치단체장의 권한이 지방의회, 합의제 행정기관 등으로 분산되어 있는 제주특별자치도, 일본의 지방자치단체 기관 구성형태와 비슷하다.

그외 기본적으로 현행 유지안이 있다. 지자체 기관 구성형태를 변경하려면 주민투표를 거쳐야 하며, 지자체 기관 구성을 바꿨다가 다시 현행 형태로 복귀할 수도 있다. 1·2안을 두고 간선제로 회귀하는 것 아니냐는 지적도 나오지만 이 역시 주민의 선택이라는 점에서 예전의 비민주적 간선제와는 차이가 있다.

주민투표는 주민이 주민투표법에 따른 서명요건을 갖춰 특정 기관 구성형태로 변경할 것에 대한 주민투표의 실시를 청구하거나, 지방의회가 자치단체장에게 청구할 때, 또는 자치단체장이 지방의회 동의를 얻은 경우에 실시된다. 주민투표는 찬반 투표 형식으로 실시되는데 주민투표권자 총수 3분의 1 이상의 투표와 유효투표 과반수의 득표로 확정된다.

■다른 대안은 없나

그런데 이같은 세 방안이 모두 지방의회의 권한을 강화한 형태라는 점에서 지방의회에 대한 불신이 큰 국내 정치적 상황에서 도입에 회의적인 시각이 많다. 다만 현재 방식이 ‘강 시장-약 의회’ 형태라는 점에서 단체장에 과도하게 권한이 집중된 형태를 보완하기 위해 지방의회 강화라는 방향으로 갈 수밖에 없다는 것이 전문가들의 견해다. 다만 1·2안처럼 지방의회의 권한이 강해진 구조에서 다수당의 의회 독점을 막기 위해 인사와 감사특별위원회 등을 운영하는 방안을 모색할 필요가 있다는 지적이 나온다.

3가지 방안 외에 지자체의 기관구성 자율성을 더욱 확대하는 방안도 고민해볼 필요가 있다는 지적도 있다. 영국처럼 ‘3방안 +α(장관으로부터 승인받은 기타 형태)’ 등으로 열어놓는 방식이 가능하다. 국회 입법조사처 하혜영 행정안전팀장은 “정부의 가이드라인이 이미 제시됐지만 각 지자체별로 상황이 다른 만큼 다양한 변이들이 있지 않겠느냐”고 내다봤다.

앞서 대한민국시도지사협의회 분권제도연구부는 지난해 4월 연구보고서에서 “중앙정부가 기관구성의 몇 가지 모델을 제시하고 제한된 선택을 하는 방식은 서로 다른 지역적 특성과 여건이 반영되지 못할 가능성이 있고, 기관구성 형태에 대한 자율성을 제한하게 돼 기관구성 다양화 취지에 부합하지 않는다”고 지적한 바 있다. 그러면서 주민의 선택권을 더 적극적으로 보장하기 위해 기관구성 형태의 선택지를 주민이 직접 만들어 일정 수 이상의 주민동의를 얻으면 투표에 부칠 수 있는 제도를 제안하기도 했다.

행안부 역시 “3가지 기관구성 형태가 확정된 방안은 아니다”며 “향후 각계각층의 다각적인 의견 수렴을 통해 실현 가능한 방안을 마련하고 보완해 나갈 것”이라고 밝혔다.

◇ 지방자치단체 기관 구성형태 주요 유형

기관분리형 (집행기관과 지방의회가 상호분리된 유형)

강 자치단체장형

▷지방의원과 자치단체장을 주민이 선거로 선출
▷자치단체장이 사무집행 및 인사권 조직관리 감사

우리나라, 
미국 일부

자치단체장 
권한 분산형

▷지방의원과 자치단체장 주민이 선거로 선출 
▷자치단체장의 집행권한을 합의제 위원회에 분산
▷부단체장 등 주요인사 임명시 지방의회 관여

일본, 
제주특별자치도

선출직공무원 
확대형

▷지방의원과 자치단체장을 주민이 선거로 선출
▷경찰검찰감사재무 등 주요 책임자를 직선으로 선출

미국 일부

절충형 (집행기관과 지방의회가 일정수준 융합된 유형)

단체장-
의회의장 겸임형

▷직선 자치단체장이 집행기관장 겸 지방의회 의장 역할 수행
▷자치단체장은 의회의결 거부권, 긴급처분권 등 보유

독일 6개 주

직선 자치단체장-내각형

▷주민 직선 자치단체장이 일부 지방의원을 지명해 내각을 구성 
▷자치단체장이 내각과 함께 집행권 행사

영국 일부

책임행정관형

▷지방의회가 임명한 책임행정관이 집행기관장 역할 수행

미국 다수

기관통합형(집행기관과 지방의회가 상당히 융합된 유형)

리더-내각형

▷지방의회 의원 중 리더를 선출하고, 
▷리더가 일부 지방의원을 지명해 내각 구성, 집행권 행사

영국 대다수

위원회형

▷직선 위원들로 구성된 위원회가 집행권 의결권 행사

 미국·영국 일부

※자료 : 행정안전부


◇ 국내 도입 검토중인 기관구성 형태 방안

① 지방자치단체장 지방의회 선출 형태

② 지방의회 의원의 집행기관 참여 형태

③ 지방자치단체장 권한 분산 형태

※자료 : 행정안전부

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