- 부울경 시·도지사 순번제 겸직 유력에
- 최우용 교수 조직구성 방식 대안 제시
- “사무처리 등 형평성·객관성 마찰 소지
- 의회는 지역별 균등·차등 정수 결합을
- 지방교부세, 특별지자체도 포함 마땅”

부산 울산 경남에 메가시티 구축을 추진하는 것은 수도권 초집중화와 그로 인한 지방소멸 위기 가속화 등을 극복하는데 근본 목적이 있다. 수도권 일극체제에 대응하고 지역의 활로를 찾기 위해서는 대도시권의 메가시티 조성으로 새로운 성장발전축을 형성해야 한다는 얘기다. 따라서 유명무실한 기존 협의체 대신 동남권 전체의 현안·발전 과제를 책임지고 해결할 수 있는 효율적인 광역거버넌스를 갖추는 것이 대안으로 떠올랐다.

부산 울산 경남 특별지방자치단체는 3개 지역이 수도권 일극체제에 대응해 동남권 메가시티 플랫폼을 구축하고 권역 내 광역적 현안 과제를 해결하기 위한 광역행정기구 역할을 한다. 사진은 지난 7월 울산전시컨벤션센터에서 열린 ‘부울경 특별지방자치단체 합동추진단’ 개소식. 연합뉴스

그런 기능이 바로 부울경(혹은 동남권) 특별지방자치단체(광역연합체)이다. 지방자치법 전부 개정(내년 1월 시행)으로 특별지자체의 법적 근거가 마련되면서 물꼬가 트였다. 현재 진행 중인 3개 시·도 합동추진단의 설치 관련 작업 등을 거쳐 내년 상반기 출범 예정이다. 하지만 특별지자체는 국내에서 아직 ‘전인미답’의 길이고 여러 민감한 문제도 많다. 그런 만큼 이를 잘 풀어야 제도의 성공적 안착이 가능하다. 이는 메가시티 구축과도 직결되는 것이다.

이와 관련해 동아대 최우용(법학전문대학원장) 교수가 지난 11일 부산의 한국공법학자대회 학술세미나에서 발표한 논문, 그리고 3개 시·도 연구기관이 올해 3월 완료한 ‘동남권 발전계획 수립 공동연구’ 최종보고서 내용 등을 중심으로 특별지자체의 핵심 과제를 짚어본다.

■ 조직 구성 및 기관장 선출

우선, 특별지자체의 ‘기관장’(일명 광역연합장)을 누가 맡느냐가 중요한 포인트다. 3개 지역의 광역적 사무를 총괄하는 성격상 위상과 권한이 시·도지사에 버금간다는 점에서다. 이 때문에 자리를 놓고 갈등이 빚어질 우려도 높다. 개정 지방자치법(제8장 특별지방자치단체)에는 기존 광역단체장의 겸직이 가능하도록 돼 있다. 따라서 시·도지사가 번갈아 맡는 순번제(윤번제) 방안이 유력한 것으로 전해진다.

그러나 이럴 경우 기관장의 사무 처리 등을 둘러싸고 지역 간 형평성과 객관성 문제가 불거지나 마찰의 소지도 있다는 지적이 학계에서 나온다.

최 교수는 이를 감안, 현직 단체장이 아닌 인사가 맡는 게 바람직하다는 주장을 처음 제기했다. 즉 정치적 중립성이 검증되고 행정경험이 풍부한 인사 중에서 각 의회의 동의를 거쳐 선임하는 게 타당하다는 말이다. 관료·정치인 출신이 아닌 지역 경제계 인사를 선임하는 방안도 거론된다.

일본 간사이광역연합을 보면, 현직 광역단체장이 연합체 기관장을 맡는다. 그러나 기관장에 전권이 있는 게 아니다. 광역연합의 각 구성 자치단체장이 방재, 관광, 산업 진흥, 의료, 환경, 문화스포츠 등의 광역사무를 분야별로 하나씩 맡아서 수행하는 방식이다. 윤번제 식의 기관장 선출과는 다른 것이다.

특별지자체 의회(연합의회) 구성 문제도 만만찮다. 핵심은 의원 전체 정수와 3개 지역별 의원 수를 어떻게 정하느냐는 것이다. 간사이광역연합은 구성 자치단체별로 차등을 두고 있지만, 우리는 지역별 균등 정수와 차등 정수의 두 기준을 결합하는 것이 합리적이라는 의견이 제기된다. 부울경 3개 시·도 연구원은 공동연구 최종보고서에서 특별지자체 의회 구성의 요소로 초당파적인 전문성 확보 노력을 주문했다. 의석 규모와 배분 방식에 대해서는 외국 사례, 지역 실정 등을 충분히 분석한 후 지역 주민들의 선호를 바탕으로 자치단체 간 합의를 이룰 것을 제시했다.

■ 광역사무 선정·수행 관련

특별지자체의 원활한 운영과 제도 안착을 위해서는 국가사무의 대폭 이양, 적극적인 사무위임이 핵심 요소다. 그간 지방분권 차원에서 국가사무 등의 지방 일괄이양이 추진돼 오고 있지만 그 대부분은 단위 사무 수준이다. 이 때문에 특별지자체의 광역사무 발굴 및 수행에는 효과를 주기 어렵다.

중앙정부가 각 지역에 두고 있는 특별지방행정기관의 사무를 전폭적으로 이양해야 한다는 목소리도 나온다. 중앙부처가 지방조직을 유지하는 것은 그 기능이 자치단체와 중복되고 자치분권 흐름에 맞지 않는다는 점에서 더욱 설득력을 갖는다. 이런 지적은 학계에서 벌써 제기돼 왔다.

이를 위해서는 지방자치법 전부 개정법의 관련 조항을 적극 활용하는 것이 필요하다. 개정법에는 ‘특별지자체 설치 운영을 위해 국가 및 시·도 사무의 위임이 필요할 때는 구성 자치단체의 장이 관계 중앙행정기관 등에게 요청할 수 있다’고 명시돼 있다. 기존 위임사무 중에서도 초광역적 처리가 더 효율적인 것을 집중 발굴해야 한다. 최 교수는 공공주택지구 지정을 그 사례의 하나로 설명했다. 현행 공공주택특별법 시행령은 30만 ㎡ 미만의 지구 조성 사업 권한을 시·도지사에게 위임하고 있는데, 특별지자체가 설치되면 그 기준을 100만 ㎡ 이하로 확대 조정해 특별지자체에게 맡기자는 얘기다.

전체적으로 볼 때 특별지자체 운영 초기에는 상호 갈등 수준이 비교적 낮으면서 호혜적인 사무를 중심으로 진행하는 것이 바람직하다. 이후 갈등 수준이 높고 이해관계가 첨예한 사무로 점차 확대해 나가자는 의미다. 3개 시·도 연구원 또한 최우선 협력사업을 정하고 단계적으로 넓혀나가는 방안을 내놨다.

■ 운영 재원 및 규약 문제

특별지자체 재원은 3개 시·도의 분담금, 국가 보조금, 자체 수익 등이다. 분담금은 각 지역의 인구 수, 위임사무처리 비용, 혜택 정도 등을 기준으로 합리적인 기준이 설정되어야 하겠다. 국가 보조금도 중요하다.

최 교수는 그와 관련, 현행 지방교부세의 대상에 특별지자체 포함 여부를 놓고 의문이 생길 수 있다는 점을 지적했다. 하지만 결론은 대상에 포함되는 것이라고 말했다. 특별지자체는 법률에서 인정한 자치단체의 한 유형임이 분명하고, 지방교부세법 대상에 일반적인 자치단체가 아닌 자치단체조합이 들어 있기 때문이다. 그 점에서 지방교부세에 특별지자체를 제외시킬 논리적 근거가 없다는 얘기다.

따라서 특별지자체가 조기에 자리를 잡고 원활하게 운영될 수 있도록 국가와 중앙정부 차원의 재정적인 뒷받침이 이뤄져야 마땅하다.

규약은 특별지자체의 기본 규범이자 필수 요소다. 특별지자체의 기관 구성 방법과 설립·운영 등에 필요한 사항들이 규정된 것이다. 그런데 우려스러운 대목이 있다. 규약을 변경하려는 경우 행정안전부의 승인을 받도록 돼 있는 점이다. 이는 특별지자체에 대한 중앙정부의 불필요한 간섭이나 통제를 초래할 수 있다고 최 교수는 비판했다. 따라서 특별지자체 활성화를 위해서는 승인이 아니라 신고 혹은 보고 등으로 대체하는 보완작업이 필요해 보인다.

구시영 선임기자 ksyoung@kookje.co.kr

※이 기획은 부산시 지역신문발전지원사업 보조금을 지원받았습니다.