헤르만 헤세의 명저, ‘데미안’을 다시 읽었다. 자아(自我)의 존재를 찾아가는 한 소년의 성장 소설로 익히 알려진 작품이다. ‘알은 새의 세계다. 태어나려고 하는 자는 하나의 세계를 깨뜨리지 않으면 안 된다’는 문구는 널리 알려진 말이다. 현재의 부산 울산 경남 통합 논의를 지켜보면서, ‘새’를 ‘부울경의 시민’으로 ‘알’을 ‘부울경’으로 바꾸어 생각해 보았다.
2022년 부울경 메가시티는 출범 목전에 좌초되었다. 단체장들 간의 협의로 그간의 논의가 물거품이 될 수 있는 제도적 문제도 있었지만, 근본 원인은 우리 부울경에 있었다.
다시 정권이 바뀌었다. 전국이 광역 행정통합 논의로 어수선하다. 광주와 전남은 통합을 결정하고, 이번 지방선거에서 통합단체장을 뽑는다. 덤으로 5년간 20조 원이라는 재정 지원도 누리게 된다. 정부 지원이 통합의 불쏘시개는 되었겠지만, 광주·전남이 결정한 것이다.
이번 지방선거의 주요 이슈로 떠오른 부울경 행정통합을 보자. 부울경은 역사적 유대감이 있고, 이미 하나의 생활권이자 산업권으로 기능하고 있다. 전통적인 항만·조선·자동차 산업이 있고 여기에 우주항공 산업이 새롭게 부상하였다. 지역 성장의 기반은 아직 건재하고 그 가능성 또한 높다. 여기에 부울경 광역 교통망을 촘촘히 정비하고, 지역 간의 인적 교류를 활성화해 나간다면, 어느 지역보다도 발전 가능성이 큰 지역이다. 그렇지만 통합 논의는 지지부진하다. 통합의 필요성은 공유하지만, ‘어떻게 통합할 것인가’에 대한 설계가 부족하기 때문이다.
과거의 메가시티 논의는 방향성 자체는 옳았다. 그러나 실행 전략에 있어 다소 성급한 측면이 있었던 것도 사실이다. 정부 재정 지원에 대한 제도적 보완 없이 정권 말기에 진행된 메가시티는 정치적 갈등을 증폭시켰고, 그 정당성에도 불구하고 주민의 불안을 자극하였고, 결국 좌초되고 말았다. 이에 필자는 ‘단계적 통합론’을 주장하고자 한다.
이는 단순히 시간을 나누는 방식이 아니라, 행정통합의 정당성과 지속가능성을 확보하기 위한 단계적 계획이다. 그 첫 번째 단계는 ‘통합을 전제로 한 메가시티의 시행’이다. 다가오는 6·3 지방선거에서, 부울경은 통합을 최종 목표로 하되 우선은 지자체 간 협력을 강화하는 방향으로 공약을 설정하길 제안해 본다. 정부는 ‘5극 3특(5대 초광역권·3대 특별자치도)’을 뒷받침할 수 있는 지역 단위의 대규모 규제특구를 만들어 여기에 재정·금용·세제·인재·인프라·기술·제도 지원에 나서겠다고 한다. 이를 위해 ‘메가특구법’을 제정한다는 구상도 가지고 있다. 현 정부의 이러한 정책 기조에 대응하기 위한 부울경 단체장 후보들 간의 정책 합의도 가능할 것이다.
두 번째 단계는 ‘성과 기반의 신뢰 축적’이다. 행정통합은 주민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 문제이기에, 주민이 체감할 수 있는 이익이 선행되어야 한다. 협력을 통해 생활 편의가 개선되고 지역경제가 활성화된다는 경험과 확신이 축적된다면, 통합에 대한 심리적 저항은 자연스럽게 완화될 것이다. 4년간 메가시티를 통한 행정 협력의 결과를 냉정히 평가한다.
세 번째 단계는 ‘주민투표를 통한 민주적 정당성의 확보’다. 통합은 효율성 논리만으로 정당화될 수 없다. 주민의 동의와 참여가 필수적이다. 이를 위해 2030년의 지방선거에서 행정통합을 위한 주민투표를 통해 최종 결정한다. 부울경 간의 행정 협력이 소기의 성과를 낸다고 하더라도, 주민투표의 결과는 예상하기 어려울 수 있다.
일본 오사카시(大阪市)와 오사카부(大阪府)는 통합을 위한 2번의 주민투표가 있었지만, 결국 무산되었다. 단편적인 예이기는 하겠지만, 이처럼 통합의 길은 멀고도 험하다. 특히 우리 사회의 높은 정치적 민감도, 지역에 대한 주민 정체성 등을 고려할 때, 성급한 행정통합이나 어설픈 메가시티는 실패할 가능성이 크다.
지금까지 우리는 행정통합을 ‘결단의 문제’로 이해해 왔다. 그러나 오늘날과 같은 복합적 환경에서는 ‘정치한 계획’이 함께 병행되어야 한다. 성급한 통합과 어설픈 통합 과정은 또 다른 갈등을 낳고, 그 갈등은 결국 통합의 새로운 암초가 될 가능성이 있다.
부울경은 현실적으로 지역 소멸이라는 위기에도 직면해 있다. 새로운 상상력과 치밀한 제도 설계가 필요하다. 이때 무엇보다 중요한 것은, ‘부울경이 주체가 되어, 부울경에 맞는, 부울경의 통합’이 되어야 한다.
진정한 자아를 찾아가는 여정은 어려운 법이다. 그러나 결국, ‘데미안’의 싱클레어가 자신의 본모습을 찾아가듯, 우리 부울경도 우리의 힘으로 행정통합 논의의 대미를 장식해야 한다. 중앙정부에 의존하는 순간, 부울경 통합은 이미 우리의 ‘통합’이 아님을 명심해야 한다.
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